עמותת עדאלה – ביחד עם ועדת המעקב העליונה של הציבור הערבי בישראל, המרכז הערבי לתכנון אלטרנטיבי, האגודה לזכויות האזרח בישראל ובמקום – מתכננים למען זכויות תכנון – עתרו ב-18 באוגוסט לבג"ץ כנגד התפקיד שממלאת קק"ל בניהול ומשטור שימושי הקרקע בישראל. עתירה חשובה זו חושפת כמה מסוגיות היסוד בקשר המתמשך בין הנכבה לבין המשפט בישראל.

למאמר המלא באנגלית באתר תיקי הנכבה: The Nakba Files

קק"ל: אפליה פרטית על אדמות ציבור

קק"ל היא רשת עולמית של עמותות ציוניות המוקדשות כולן לרכישת קרקעות בישראל/פלסטין ויישובן ביהודים. הסניף הישראלי של קק"ל הוא ארגון טרום-מדינתי שנהנה ממעמד חוקי מיוחד בניהול קרקעות.
יותר מ-93% מהשטחים שבתוך הקו הירוק מנוהלים על ידי רשות מקרקעי ישראל (רמ"י). גוף ממשלתי זה שולט הן באדמות מדינה והן ובאדמות שבבעלות קק"ל. קק"ל מחזיקה בששה מתוך 14 או ב-43% מהמושבים במועצת מקרקעי ישראל, הגוף המנהל את רמ"י;, אף שבבעלותה רק 13% מהאדמות שבשליטתו. במלים אחרות, קק"ל ויתרה למדינה על ניהול אדמותיה בתמורה לנתח משמעותי מסמכות קבלת ההחלטות על כל האדמות שבשליטת המדינה. העתירה שהגישו באחרונה עדאלה ושותפיה מערערת על חוקיות ההסדר הזה.

תפקידה של קק"ל במועצת מקרקעי ישראל מקנה לה השפעה עצומה על הקצאת קרקעות ושימושי קרקע. רק במדינות מעטות שיעור הקרקעות בבעלות ממשלתית גבוה כמו בישראל; ורוב הקרקעות הללו מוחזקות בחכירות לשנים ארוכות. חלק ניכר מאדמות המדינה הופקעו מפלסטינים – פליטים כמו גם עקורים פנימיים.
בגלל שקק"ל היא לכאורה ארגון פרטי, החוק הישראלי אינו מאפשר לתקוף במישרין את האפליה שהיא נוהגת לטובת יהודים. אך תפקידה במועצה – שהיא גוף ממשלתי – בהחלט חשוף למתקפה כזו. העותרים טוענים כי בתור ארגון הפועל במוצהר להחזקת קרקעות לטובת יהודים בלבד, תפקידה של קק"ל במועצה מפר את עקרונות השוויון וכבוד האדם של אזרחיה הערבים של ישראל. העותרים מצביעים על ניגוד יסודי בין מטרותיה של קק"ל לבין חובת המדינה שלא להפלות נגד אזרחיה הלא-יהודים. נוסח העתירה המלא.

העתירה מאתגרת את המתח שבין צביונה המוצהר של ישראל כמדינת העם היהודי לבין יומרתה להבטיח שוויון לכל אזרחיה. ראוי לציין שהמעמד החוקתי של הזכות לשוויון בחוק הישראלי רעוע במקרה הטוב. חוק יסוד: כבוד הדם וחירותו (1992) כלל אינו מזכיר עקרון זה ובית המשפט העליון היסס להחילו מעבר לבג"ץ קעדאן משנת 2000 או הפסיקה משנת 2006 בנוגע לאפליה באזורי עדיפות לאומית.

כדי לתת מענה לשאלות המהותיות שמעלה העתירה, יידרש בג"ץ לפסוק בנוגע ללגיטימיות של מצב שבו גוף מפלה במוצהר כגון קק"ל ממלא תפקיד מרכזי בתחום מרכזי של מדיניות ממשלתית. אם יפסוק בג"ץ לטובת העותרים, הדבר ישבש מנגנון מרכזי של המשטר הציוני; אם הוא יסמוך ידו על תפקידה של קק"ל במועצה, הדבר יחשוף את ישראל לביקורת בינלאומית נוספת. מכיוון שכך, סביר להניח שבג"ץ ישהה את הכרעתו ויחפש דרך לדחות את העתירה בלי לפסוק לגופו של עניין.

המדינה וקק"ל פעלו יחדיו כדי לקדם ולקיים התנהלות מפלה תחת כסות של שוויון. בשנת 2004, עתרו עדאלה ועמותות אחרות נגד סירובה המפלה של קק"ל לקבל הצעות של רוכשים ערבים במכרזים על נכסיה. בג"ץ ישב על המדוכה במשך שנים. בסופו של דבר, כרתו המדינה וקק"ל הסכם ולפיו יותר לערבים להגיש הצעות כאלו, אך המדינה "תפצה" את קק"ל על כל אדמה שתוחכר לערבים באדמות מדינה אחרות על בסיס שוויוני. למעשה, הסכימו המדינה וקק"ל לסבול העדר אפליה ברמת המיקרו כל עוד תישאר האפליה המבנית בעינה. למרות שעדאלה וארגוני זכויות אדם אחרים מחו נגד טבעו המפלה של הסדר זה, הדבר שם למעשה קץ לדיון בעתירה. התוצאה הניחה את דעתם של גורמי המשטר – הממשלה תוכל לטעון שאינה מפלה, קק"ל תוכל להמשיך להחזיק אדמות ליהודים בלבד, והרשות השופטת לא נאלצה לפסוק מהותית לטובת צד זה או אחר.

הפרטת הנכבה?

כדי לקדם את טיעוניה, העתירה החדשה מתערבת בפולמוס סביב בעלות ציבורית לעומת פרטית על קרקעות. פולמוס זה התנהל במידה רבה עד כה בין ציונים לבין עצמם, אך יש לו השלכות משמעותיות מבחינת הפלסטינים.

מלכתחילה, המפעל הציוני הוקדש לרכישת ("גאולת") אדמות בשם הפזורה היהודית בעולם, ולהחזקתן בידיים יהודיות. עקרון זה מקודש בחוק יסוד: מקרקעי ישראל (1960). באותה שנה, העבירה קק"ל למדינה את השליטה הישירה במקרקעיה – הן אדמות שרכשה לפני 1948 והן אדמות פליטים פלסטינים שהעניקה לה המדינה – בתמורה למחצית מהמושבים בגוף המנהל של מנהל מקרקעי ישראל, גלגולה הקודם של רמ"י.
גורמים קפיטליסטיים בתנועה הציונית מתחו זה מכבר ביקורת על הבעלות הציבורית על קרקעות בישראל, בעוד שקק"ל המשיכה לטעון כי על האדמות להישאר בשליטת המדינה (בשיתוף קק"ל מאחורי הקלעים, כמובן) כדי לקדם את מטרות הציונות. הפרטת קרקעות היא התפתחות משמעותית בישראל, וניתן לטעון כי היא מציינת שלב חדש בביסוס "הישגי" הנכבה. לכאורה, הפרטה תסיר את הדרישה המשפטית ולפיה הקרקע חייבת להישאר בידי "העם היהודי" (אמנת קק"ל) או המדינה (חוק יסוד: מקרקעי ישראל), ולפיכך תאפשר אפילו לאזרחיה הפלסטינים לרכוש אדמות. אולם בפועל, התוצאה העיקרית של ההפרטה היא החרפת הפערים הכלכליים והקטנת הסיכויים, הזעומים ממילא, להשבת רכוש שהופקה מידי פלסטינים או למזער מתן פיצוי בעטיו.

ישראל העבירה סדרה של רפורמות קרקעיות ב-2009 ו-2010 כדי לסלול את הדרך להפרטת כמה מאדמות המדינה, בעיקר באזורים עירוניים. כחלק מהרפורמות הללו, הפך מנהל מקרקעי ישראל לרמ"י ושיעור המושבים המוקצה לקק"ל צומצם מ-50 ל-43 אחוזים. נייר עמדה של עדאלה מנתח את הבעייתיות שבחקיקה זו.

הסוגיה הבלתי-פתורה המשמעותית ביותר ברפורמות המקרקעין האחרונות היא המתח המובנה בין הפרטה לבין שליחותה האידיאולוגית של קק"ל. בנובמבר 2015, חתמו לבסוף המדינה וקק"ל על הסכם המאשר שבתמורה להפרטת כמה מאדמות קק"ל במרכז הארץ, תעניק לה המדינה אדמות בגליל ובנגב – שני האזורים האחרונים בארץ שבהם יש עוד עתודות קרקע משמעותיות, ואשר מתאפיינים בהתאם גם בשיעור גבוה של אוכלוסייה פלסטינית (ר' ביקורת עדאלה והאגודה לזכויות האזרח על ההסכם). יתר על כן, המדינה הסכימה שאדמות אלו ינוהלו בהתאם ל"עקרונות קק"ל", כלומר לטובת יהודים בלבד. הזיקה בין בעלות ציבורית ופרטית על קרקעות בישראל אינה אפוא זיקה פשוטה של "או-או", אלא היא משקפת רצף הסטורי: בעלות ציבורית תחילה כדי לבסס את "הישגי" הנכבה על ידי הקצאת אדמות ליהודים, ולאחר מכן, רק מרגע שחלוף הזמן מסיר לכאורה מעל הפרק את ההיתכנות של שיבת הפליטים, ניתן להפריט את הקרקעות כדי להעמיק עוד יותר את האחיזה היהודית בקרקע ולכסות על עקבות הגירוש.

בהקשר של המאבקים סביב הפרטת הקרקעות, העתירה האחרונה של מרכז עדאלה ושותפיו מסתמכת במידה רבה על בג"ץ הפרטת בתי הסוהר התקדימי משנת 2009. בפסיקה זו אסר בג"ץ על הפעלת בתי סוהר פרטיים בישראל בהסתמך על ההלכה שלפיה העברת פעילויות ממשלתיות משמעותיות לידיים פרטיות עלולה לפגוע בכבוד האדם. פרקליטי קק"ל יטענו בוודאי שאין להתייחס אליהם כאל בתי הכלא הפרטיים שהם נשוא אותו תקדים, כיוון שלכאורה אינם פועלים למטרת רווח. אך הדבר ממחיש כיצד מחזיקה קק"ל בחבל בשני קצותיו: מצד אחד, היא מעוניינת לפעול כגורם פרטי כיוון שהדבר מאפשר לה להפלות לא-יהודים לרעה; מצד שני, היא מתנגדת לאפשר לגורמים פרטיים אחרים להחזיק באדמות, כדי שאלה לא יפגעו במטרות הפיתוח הציוני או גרוע מכך, ימכרו אדמות ללא-יהודים.

קק"ל כישות קולוניאלית

בנציגויותיה השונות בעולם, פועלת קק"ל כעמותה, ובהתאם לכך נהנית משלל זכויות ויתרונות, כגון פטור ממס בארה"ב. בתוך ישראל, היא נחשבת לישות פרטית עם סמכויות מיוחדות בכפוף לחוק. אך בכל מקום בעולם, היא מוקדשת לאותה מטרה: רכש ויישוב אדמות לטובת העם היהודי כולו.

במקרים קלאסיים של קולוניאליזם, חברה ממשלתית או פרטית היתה מגייסת משאבי הון ואנוש ליישוב אדמות זרות. קק"ל שונה במקצת: כיוון שבעולמנו הקולוניאליזם כבר יצא מזמן מהאופנה, היא פועלת בכסות המשפטית של עמותה כדי לגייס ולהעביר כספים ממדינות המערב לישראל/פלסטין. ובמקום להישלח על ידי מעצמה מיישבת רחוקה, פועלת קק"ל בשירותה של מדינת מתנחלים שהוקמה במושבה עצמה, מה שגורם לפעילותה להיראות לגיטימית יותר ומעוגנת בנהלים מקומיים.

המערכת המשפטית בישראל אינה מקנה כלים רבים למאבק בפרקטיקות הקולוניאליות הללו. אחד מהם הוא עקרון השוויון. אך המסגרת המפלה מגבילה מאד את אפשרויות המאבק. חקיקה נגד אפליה מיועדת להשיג שוויון בין האזרחים במדינה יחידה, או בין קבוצות שונות של אנשים בתוך אותה ארץ. אך קק"ל היא עמותה חוצת גבולות, הפועלת למען העם היהודי בעולם כולו, ופועלת לשם כך בעשרות מדינות. חשוב לציין שחוקי הפרטת הקרקעות בישראל אוסרים על מכירת אדמות לזרים אלא אם הם יהודים – גם אם מדובר ביהודים לא-ישראלים שטרם מימשו את זכות השבות. על כן, שוויון בין האוכלוסיה הפלסטינית הילידית לבין יהודים לא-ישראלים חסרי כל זיקה לארץ אינו יכול להיחשב פתרון סביר לנכבה ולשאר עוולות הקולוניאליזם.

יתרה מכך, מסגור סוגיית המקרקעין במונחים של שוויון בין תושבי המדינה שכבר נמצאים בה פירושו הדרה – נוחה מאד לציונים – של הרוב המכריע של בעלי האדמות האמיתיים – הפליטים בפזורה הפלסטינית. על מנת להביא אפוא לשינוי מהותי, כל נורמה משפטית של שוויון חייבת לתת מענה לזכויות היתר של תושבי חוץ יהודים ולזכויות החסר של מי שעקר הקולוניאליזם מאדמתו.

למאמר המלא באנגלית באתר תיקי הנכבה: The Nakba Files